浅析人民法院国家赔偿确认案件中的举证责任
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2017年11月2日
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【关键词】国家赔偿确认 举证责任
【正文】
举证责任是指诉讼当事人对自己提出的主张有提供证据进行证明的责任。包含双层含义，即行为责任与结果责任。行为责任是当事人就其诉讼主张向法院提供证据的责任，结果责任是指负有举证责任的当事人在不能提供足够的证据证明其主张的案件事实时所要承担的败诉风险，也就是当待证事实真伪不明时，由依法负有举证责任的人承担不利后果的责任。对举证责任的这个界定是近年来我国诉讼法学界的通说。[1]
一、关于人民法院国家赔偿确认案件举证责任的规定
《中华人民共和国国家赔偿法》第十二条（二）项规定，赔偿申请书应当载明“具体的要求、事实根据和理由”，除此以外，国家赔偿法条文中没有其它有关证据的规定。 显然，国家赔偿法第十二条（二）项是对赔偿申请书内容的要求，不是对赔偿请求人举证责任的规定，对赔偿请求人或者赔偿义务机关不提供或者不能提供证据应当承担什么责任，均未做规定。
从2004年10月1日起最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》开始施行，《赔偿确认规定》对人民法院作为赔偿义务机关的国家赔偿确认程序进行了补充和完善，赔偿请求人申请确认人民法院司法行为违法比申请确认行使侦查、检察、监狱管理职权的国家机关违法行使职权，有了更切实可行的程序保障。也为受理确认案件的人民法院正确审理此类案件提供了依据。《赔偿确认规定》第十六条规定：“原作出司法行为的人民法院有义务对其行为的合法性作出说明。”，这一规定明确了在确认人民法院司法行为违法案件的审判中人民法院举证的行为责任，适用举证责任倒置原则，即作出原司法行为的人民法院承担举证责任。但并未明确人民法院举证的结果责任，对于确认申请人或人民法院不提供证据或不能提供证据应当承担什么责任，如何处理，无章可循。
二、行政诉讼中举证责任的相关规定
根据我国的《行政诉讼法》第三十二条规定以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《关于证据的规定》）第一条的规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”，这条规定明确了在行政诉讼中，作为行政机关的被告对做出的具体行政行为负有举证责任，包括行为责任和结果责任，即如不能证明其行为合法，将承担败诉的后果。制定这一条规定的主要原因就是被告在做出具体行为时就已经调查收集了证据，而且应当是充足的证据。“行政机关做出具体行政行为应当基于已经调查的证据，先调查，后决定，是依法行政的重要程序规则”。[2]《关于证据的规定》第二条至第九条还分别对哪些情况下原告和被告应当提供证据以及收集证据时应当遵守的规定。按照《行政诉讼法》及《关于证据的规定》可以看出，我国的行政诉讼关于举证责任实行的是有限制的“谁主张、谁举证”的规则，体现了行政诉讼证据制度的特色和保护弱者，追求实质上的法律平等的精神。
三、国家赔偿确认案件与行政案件的属性比较及举证责任的可借鉴性
行政案件与国家赔偿确认案件性质不同，各有自身的特性，又有其共性。
1、侵权主体。行政案件的侵权主体是做出具体行政行为的国家行政机关及其工作人员；人民法院国家赔偿确认案件中的侵权主体是原作出司法行为的人民法院及其工作人员。
2、主体的地位、信息占有的特点。行政案件的被告是国家行政机关，原告是公民、法人和其他组织，属于管理和被管理关系，行政机关处于优势地位，在做出具体行政行为过程中代表国家行使行政管理权，一般享有调查等权利，具有占有、控制大量信息资料的优势，而原告处于被管理的被动、弱势地位，掌握、占有较少的信息资料。人民法院国家赔偿确认案件的确认申请人是公民、法人或其他组织，而被申请确认其司法行为违法的机关是依法享有国家司法权的人民法院，其权利带有国家强制力的特征，在司法活动中起决定、支配性的作用，处于优势地位，与行政案件的被告国家行政机关的优势地位相比较，具有更强的特点，在司法活动中占有、控制大量信息，而确认申请人处于弱势地位，占有控制的信息资料较少。
3、诉前法律程序。行政诉讼是行政案件的原告对行政机关做出的具体行为提起的诉讼，在行政机关做出具体行政行为过程中，已经依法进行了一系列的调查，然后研究做出决定，经历一个完整的法律程序。人民法院国家赔偿确认案件是公民、法人或者其他组织认为人民法院及其工作人员的职务行为侵犯其合法权益提起国家赔偿请求的前置程序。被申请确认的人民法院的原司法行为，应当是以充分合法的证据为基础认定事实，并准确适用法律而做出的，即“以事实为依据，以法律为准绳”，可以说是经历了一个更为严格的法律程序。
4、行政案件是两审终审制，人民法院国家赔偿确认案件是“一确终局”。对确认案件的审理结果一般是两种情况，一是予以确认作出原司法行为的人民法院违法行使职权，二是不予确认。对已经确认违法的，确认申请人可以据此申请赔偿。由于法律没有规定人民法院有申诉权，因此，司法解释对确认违法的裁定实行“一确终局”。
从对上述两类案件的特性分析可以看出，行政案件与人民法院国家赔偿确认案件有许多相同的客观属性，也有不同的客观属性，这些相同的属性决定了他们可以遵循同一的规律、规则，不同的属性决定了他们又不可能完全遵循同一的规律、规则，而应有各自的规律、规则。目前我国已形成较为完整的行政诉讼举证责任体系，对于尚在改革初期的国家赔偿确认案件的举证责任来说，有许多可以借鉴之处。
四、人民法院国家赔偿确认案件举证责任分配规则的确定
1、确定认案件的举证责任主要由原作出司法行为的人民法院承担，应包括行为责任和结果责任。在审理人民法院国家赔偿确认案件中，原司法行为是人民法院作出的，人民法院应当掌握作出原司法行为的事实和法律依据。法院做出某一司法行为，一般已经经历了一个完整的法律程序，其对事实认定是以证据为基础的，原作出司法行为的人民法院负举证责任，实际上就是将其被申请确认违法的司法行为的‘案卷’拿出来。而且，审理确认案件的也是人民法院，与确认申请人相比，人民法院明显占据优势地位。因此，为切实保障确认申请人的合法权益、体现司法公平原则，对于确认案件的审理，在一般情况下应适用举证责任倒置原则，减轻确认申请人的举证责任。原作出司法行为的人民法院要对其行为的合法性承担举证责任，不仅必须提供证据证明自己做出司法行为之前提事实的存在，还要提供做出该司法行为的法律根据，以证明原司法行为合法。如果原做出司法行为的人民法院不能证明自己被申请确认的司法行为合法，则无须确认申请人证明其行为违法，就承担被确认违法的法律后果。
2、审理确认案件中，应对原作出司法行为的人民法院的取证进行限制。最高人民法院《关于证据的规定》公布实施后，行政诉讼的证据规则体系科学完整，各自的举证责任规定完善。因此，确认案件的证据规则，可借鉴行政诉讼的证据规则，对原作出司法行为的人民法院的取证进行限制。如：在行政诉讼中不仅被告及其诉讼代理人不能自行向原告和证人收集证据，而且只有原告、第三人才可以申请法院调取证据，原告、第三人不仅可以对法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论申请重新鉴定，对被告据以认定案件事实鉴定结论也可以申请重新鉴定，被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据，行政执法人出庭作证以及主要是针对行政机关的非法证据排除规则。因为，面对拥有司法权的强大的行政机关，确认申请人总是处于弱势，通过证据规定加强对弱势方的保护，如举证责任的分配不同，举证时限的最后期限定有差异，取证限制不同，以及主要是针对人民法院的非法证据排除规则，可以充分体现对确认申请人合法权益的保护，使对弱势方保护的倾向更加明确、清晰。
3、审理国家赔偿确认案件中，确认申请人亦应当承担一定的举证责任。如：第一、关于申请确认人民法院不作为构成违法的证据责任问题，因确认不作为案件须确认申请人曾申请人民法院实施一定司法行为，如果没有申请行为这一前提，人民法院拒绝、拖延等不作为行为当然无从谈起。因此，确认申请人应当提供其曾经提出申请的证据材料。而被申请的人民法院则应对其不作为行为的合法性承担相应的举证责任。即申请确认人民法院不作为构成违法，实行举证责任分担原则。 第二、关于确认申请人因人身权损害申请确认违法的，确认申请人应当承担举证责任。审理人民法院国家赔偿确认案件中，在举证责任的分担上偏向于确认申请人，仅仅是由于司法行为中法律关系的双方职权的不平等。但是，审理人民法院国家赔偿确认案件在举证责任的分配上也不能完全采取由确认申请人或原作出司法行为的人民法院一方来举证的做法。只有双方互有举证的义务，共同向法庭举证、质证，并且根据法律要件的不同（或者不同的司法行为的性质）来确定证明责任的分配，才能确保实质的平等。总之，人民法院在审理确认案件中，应当合理确定确认申请人的举证责任。但无论确认申请人的证据是否成立，根据《赔偿确认规定》，原作出司法行为的人民法院都应当对自己作为或不作为的司法行为的合法性作出说明。
4、国家赔偿确认案件的举证责任应体现对国家利益和社会公共利益的关注与保护。对此可以参照最高人民法院《关于证据的规定》的相关方面：一是对当事人无争议，但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据；二是证据涉及国家秘密的，由法庭予以确认，并不得在开庭时公开质证；三是涉及国家利益、社会公共利益和他人利益的事实认定的，审理确认案件的人民法院有权依职权调取证据。这样不仅有利于国家利益和社会公共利益的保护，同时也可以让我国国家赔偿确认案件的举证责任规定更趋完善。
五、确定人民法院国家赔偿确认案件举证责任分配规则的意义
1、有助于对确认申请人合法权益的保护。面对拥有司法职权的人民法院，确认申请人总是处于弱势。因此，通过举证责任分配规则，让原作出司法行为的人民法院承担主要举证责任，并对其在国家赔偿确认案件的审理过程中的取证进行合理的限制。这可以加强对处于弱势的确认申请人合法权益的保护。同时对营造良好的审判环境，保护诉权，体现法律平等精神，会起到积极有效的作用。
2、有助于规范国家赔偿确认案件证据的提供、调取、质证、认证等活动，使之更加容易操作。长期以来，国家赔偿案件的举证责任在法律几乎是空白，在实践中，此类案件应当让哪方提供什么证据、审理该案件的人民法院应当调查收集哪些证据，如果请求人或者被请求的机关不提供或者不能提供证据应当承担什么责任，均没有章法可以遵循，受理的人民法院对于一些真伪不明的事实，要么久拖不决，要么糊里糊涂的作出主观臆断的裁量。这样认定事实既不是理论上的客观真实，也不是按照举证责任分配规则得出的法律真实，而是法官自主做出的无奈选择。因此，解决国家赔偿案件的举证责任是我国司法改革和司法实践的迫切需要。人民法院审理国家赔偿确认案件的举证责任的确定，有助于国家赔偿举证责任规定缺失局面的解决。同时，使审理人民法院国家赔偿确认案件时，在举证责任的承担、提供证据的要求、取证的限制、申请人民法院调查收集证据材料的和条件上，质证及认证等诸多问题上都有明确的规定，从而使证据的运用更加规范、更易于操作。
注释：
[1]《最高人民法院〈关于行政诉讼证据〉若干问题的规定的理解与适用》中国人民公安大学出版社2002年11月第11版、第238页。最高院行政庭孔祥俊著。《民事诉讼证据司法解释的理解与适用》最高院民一庭著，黄松有主编，中国法制出版社，2003年3月第1版、第15页。
[2]《行政诉讼法司法解释之评论》第87页，中国法制出版社出版，甘文著。
