刑事赔偿执行中存在问题与对策
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2017年12月18日
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刑事赔偿又称刑事司法赔偿，是指国家对行使侦查、检察、审判、监狱管理职责的司法机关及其工作人员在行使职权时，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益所给予的赔偿，是对刑事司法权力的不当行使造成的不良社会后果给予的一种救济，目前，刑事赔偿依据的是《中华人民共和国国家赔偿法》简称《国家赔偿法》，该法第三章明确了刑事赔偿的范围、请求人、赔偿义务机关以及赔偿的程序，应该说《国家赔偿法》对于保护公民的合法权益，促进执法机关依法行使职权，公正执法、文明执法起到积极作用，然而，随着社会向前发展，法律不断修改和完善，《国家赔偿法》有关刑事赔偿遇到新情况新问题，需要认真研究解决。
一、刑事赔偿执行中的特点
2004年以来，玉林市法院、检察院共受理审结刑事赔偿案件35件36人，其中，玉林市中级法院决定赔偿的17件19人、检察机关确认赔偿的10件，赔偿金额30多万元，赔偿金额按时支付的3件，检法两家决定不赔的8件，从上述数字表明刑事赔偿出现四多四少情况。一是不诉涉赔案件多，错拘、错判、赔偿少。在受理的赔偿案件中属于存疑不起诉、绝对不起诉，占赔偿案件的92%，错拘错判的占涉赔案8%;二是法院决定赔偿案件多，检察确认赔偿少。赔偿案件中法院决定赔偿占涉赔案的62%，检察机关确认赔偿占涉赔案的48 %;三是赔偿义务机关检察院的多，公安法院少。涉赔案件中有95%是检察机关为赔偿义务机关的，5%赔偿义务机关是公安、法院的。四是赔偿金不能及时支付的多，依法按时兑现少。涉赔案件90%是不能按时支付的。
二、刑事赔偿执行中存在问题的原因
从刑事赔偿执行情况看，总的来说比较好，受害人的权利得到保障，促进司法人员严格、文明执法，但司法实践中也存在亟待解决的问题，主要表现如下：
(一)刑事赔偿范围不具体，检法两家认识有差异。
《国家赔偿法》第十五条规定，行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：一是对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的;二是对没有犯罪事实的人错误逮捕的。同时《国家赔偿法》第十七条又规定，国家不承担赔偿责任情形：因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他犯罪证据被羁押或者被判处刑罚的国家不承担赔偿责任。司法实践中对错误的拘留、逮捕如何把握，由于该法没有具体的可操作性标准，执行起来比较困难，如批准逮捕时有一定的事实和证据，但捕后由于补充完善证据材料不够，或证据发生变化不能达到起诉的标准，是否符合对没有犯罪事实的人错误逮捕的要件。对此，检法两家有不同的认识，2000年1月11日，高法颁布《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定(试行)》，规定人民检察院因事实不清，证据不足作出的不起诉或者撤销案件的决定和人民法院作出的无罪判决都是对侵权事实的确认。按照法院规定凡是因事实不清，证据不足，检察机关决定不起诉或撤销案件的，检察机关应当承担赔偿责任。但检察机关认为按照《国家赔偿法》第十五条规定，只有对“没有犯罪事实”的人错误逮捕，检察机关才承担赔偿义务。为此，2000年11月6日，最高人民检察院检察委员会会议通过《人民检察院刑事赔偿工作规定》，规定：“对人民检察院因证据不足作出撤销案件决定书、不起诉决定书或者人民法院因证据不足作出已经发生法律效力的刑事判决、裁定书申请赔偿的，人民检察院的逮捕、拘留决定有无违法侵犯人身权情形，应当依法进行确认。”该规定第八条第(三)项规定：“对证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留的，不予确认。”没有犯罪事实与因证据不足而存疑不诉不是同一个概念，因证据不足而作存疑不诉是依据证据的变化而作出的法律认定，没有犯罪事实是指客观上没有犯罪行为，而不是法律上推定的没有犯罪行为，法律意义上的“无罪”不等于没有犯罪事实。造成存疑不起诉有多种原因：①证据发生变化。主要表现在：一是刑事责任年龄发生变化。审查逮捕时户籍证明达到刑事责任年龄，捕后其家属提供的年龄证据与原来的证据有矛盾，而又无法查实。二是鉴定结论发生变化，如伤残鉴定，轻伤变成轻微伤，物价部门评估价格发生变化，致使案件按原来证据构成犯罪，按新的鉴定结论不构成犯罪。三是言词证据发生变化。犯罪嫌疑人把有罪供述翻供为无罪，被害人陈述、证人证言的改变，造成原来批捕认定的犯罪事实难以认定。②法律理解有差异，我国《刑法》对犯罪构成的作原则性规定，但由于犯罪的情节、对象、侵犯客体、客观表现不同，有的案件在认定犯罪适用法律上有不同认识，既无明确司法解释。又无司法实践可参考，凭公、检、法三家办案人员主观认识上判断，导致观点不一致，检察院认为有罪，法院认为无罪。③捕后侦查完善证据不够。批捕只要符合逮捕三个条件，就可批捕，而起诉必须是事实清楚，证据确实充分才能起诉，所以批捕后法律规定有二个月侦查时间来收集固定证据，但有的侦查人员重视捕前收集证据，忽视捕后完善固定证据，致使有些案件由于证据不及时收集、保管、时过竞迁无法收集，以致事实不清，证据不足作存疑不诉或者变更措施继续侦查。这样对犯罪嫌疑人已经从轻处理了，如果再给予赔偿不利于打击犯罪。按照《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十七条之规定，人民检察院决定存疑不起诉的，发现新的证据，符合起诉条件时，亦可以提起公诉。也就是说，存疑不起诉的案件有可能因发现新的证据而重新起诉，犯罪嫌疑人有可能最终被认定有罪，判处刑罚。
(二)《国家赔偿法》与《刑法》、《刑事诉讼法》不衔接。
《国家赔偿法》是1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过中华人民共和国主席令第23号公布自1995年1月1日起施行。至今有十多年，随着形势的发展社会法制的不断完善，社会主义的法制理念提出了新的要求，疑罪从无，无罪推定的原则得到普遍的承认，特别是国际上重视对人权的保护，《国家赔偿法》很多条文已经不适应，与修改后的《刑法》、《刑事诉讼法》不衔接，具体条文内容上发生了变化，如修改前刑诉法规定逮捕的条件是“对主要犯罪事实已经查清，可能判处徒刑以上刑罚……”，修改后的刑诉法将逮捕条件改成“有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚”，按照人民检察院刑事诉讼规则，只要具备三个条件，①即有证据证明发生犯罪事实;②有证据证明该犯罪事实是犯罪嫌疑人所为;③证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为查证属实就可以批准逮捕。而国家赔偿法关于错误逮捕的赔偿是根据修改前刑诉法关于逮捕的条件制定的。再有存疑不诉是刑事诉讼法修改以后才有的，赔偿法不可能涉及该问题。目前，法院对刑事赔偿的司法解释或批复与《国家赔偿法》第十七条规定相抵触，如公民自已故意作虚伪供述被羁押的，国家不承担赔偿责任，但法院实际执行存疑不诉的案件一律按无罪推定给予赔偿，即使赔偿请求人曾作过有罪的供述，也不例外。
(三)赔偿义务机关设置不合理。
《国家赔偿法》第十九条规定对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关;对没有犯罪事实的人错误逮捕的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。刑法诉讼法修改以后，公安机关刑事拘留时间一般为7天，最多延长至30天，即使是错误拘留造成赔偿的数额也不大，社会影响小，然而经检察机关批准逮捕的案件，从批准逮捕到法院判决时间最长有一年多，如果需要赔偿的不仅数额大，而且影响大，如某院检察机关批捕的王其雄、王明故意伤害致人死亡一案被剥夺人身自由478天。目前，按照公检法三家分工大部分刑事案件立案都是公安机关，从受理、立案侦查到起诉前大量工作都是由公安机关完成，案件能否逮捕、起诉很大程度上取决于公安机关，但是，侦查机关对错案责任不用承担，致使有些办案人员有错误的认识，错案是检察机关，赔偿也是检察机关的事与侦查机关无关，致使办案时效长，证据不扎实造成难以起诉。
(四)刑事赔偿程序设置不科学，缺乏监督。
《国家赔偿法》第二十条至第二十三条规定，赔偿请求人要求赔偿的，先向赔偿义务机关提出，赔偿义务机关依据有关规定先进行确认，如果有异议的赔偿请求人可以自期间届满之日起三十日内向其上一级机关申请复议。对复议不服的，可以向法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，赔偿委员会的决定，是发生法律效力的决定，必须执行。从上述规定看，在实体和程序上有两个问题值得探讨。一是按照规定只有中级以上法院才能设立赔偿委员会，基层检察院作出的不予赔偿的决定，上级人民检察院受理赔偿请求人申请复议的决定，如果维持下级院的决定，赔偿请求人可以向法院申请赔偿，法院审查后决定赔偿时撤销同级检察院不予赔偿决定。检察、法院同为司法机关，对同一问题作出两种不同的决定，到底哪个是对，哪个是错的，很不严肃。二是按照民事诉讼法规定，检察机关赋有对民事行政案件监督权，而赔偿案件属于民事案件，应该说也有监督的权利，但是按照《国家赔偿法》第二十三条规定，赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行，实际上是无权监督的，如果赔偿委员会作出的赔偿决定是错误的，也要执行。赔偿义务机关无申诉、检察机关无监督的权利，不符合《民法》规定，民事主权平等的民事权利。如果赔偿义务机关是检察院又如何启动监督程序。
(五)赔偿金不能及时到位。
目前，法院决定赔偿案件的赔偿金规定在15天内付清。但是，实际上都不能依期支付，虽然《国家赔偿法》规定赔偿的主体是国家，但由于赔偿是不可预见性的，所以财政部门在年初预算时一般都没有列入赔偿经费，如需要赔偿的时候，要专题报告追加赔偿经费，只有待财政拨付时才能兑现给受害人，如果财政困难就不可能依时拔付，所以造成受害人有意见，影响社会稳定。
三、解决刑事赔偿中存在的问题与对策
(一)完善、修改国家赔偿法。
《赔偿法》的条文是实体法与程序法放在一起，规定的太原则、太简单、太笼统，不能与修改后的《刑事诉讼法》相适应，特别是有的地方把有犯罪事实，但认定犯罪的证据不够充分，也给予赔偿。这就使检察机关不敢适用证据不足不起诉，检察机关对符合逮捕条件但不符合起诉条件的案件不敢批捕，造成司法实践中的混乱。因此，修改《赔偿法》迫在眉睫。所以，笔者认为应从以下几方面加以完善。
1、进一步规范赔偿的范围。明确对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的或对没有犯罪事实的人错误逮捕的、受害人有取得赔偿权利的条件，把没有犯罪事实与犯罪事实不清区别开来，不能把逮捕的条件、起诉的条件与赔偿的条件等同。对存疑不诉的案件不能一概以予赔偿，要分别具体的情况决定。
2、合理设置赔偿义务机关。刑事赔偿案件也属于民事案件的范畴，应该执行过错责任追究，现行的《国家赔偿法》基本上能够体现这个原则，但个别条款规定不科学，如对没有犯罪事实的人错误逮捕的，批准逮捕的机关为义务赔偿机关，应该说批准承担一定责任是对的，但因为刑事案件首先由公安机关立案侦查、收集证据是否合法，真实可靠，关键在侦查机关，案件错与否与侦查机关有很大的关系，因此，应该将立案侦查机关和批准逮捕机关为义务赔偿机关，这样有利于增强侦查机关的责任心，有利于提高案件质量，减少赔偿案件发生。
3、完善申请赔偿诉讼程序，《民法》、《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》都规定检察机关对人民法院生效的判决、裁定有权监督，人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定虽然不是判决、裁定，但根据《最高人民法院赔偿委员会规则》规定，上级人民法院赔偿委员会可以指定下级赔偿委员会再审或决定提审，上述解释认可一审赔偿委员会的决定不是最终的决定，当事一方有申请的权利，因此，应在程序上进行修改，明确人民检察院应该代表国家行使监督权。赔偿请求人、赔偿义务机关或同级人民检察院对赔偿决定有异议的有权申请提请上级人民法院赔偿委员会重新作出的赔偿决定。
(二)强化人权保障意识，努力提高办案水平。
1、在政法干警中开展社会主义法治理念教育。
在政法干警中进行社会主义法治理念教育，帮助干警牢固树立现代法治理念，深刻认识依法治国是社会主义法治的核心，执法为民是社会主义法治的本职要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。牢固树立“人权保护意识”，克服“特权思想和霸道作风”，做到打击与保护并重，实体与程序并重。
2、提高办案人员的侦查水平，减少疑案发生。侦查机关必须在提高广大干警业务素质上下工夫，特别要突出提高取证技巧，提高侦查水平，充分利用技侦手段，固定证据。改变习惯一张嘴、一支笔、一张纸的办案方式，用现代的技术手段，突破案件固定证据，对一些重大疑难案件，证据单薄的案件，必须运用录象、录音、监控等技侦手段，固定证据，防止串供翻供，确保案件质量，公检法三家加强联系，相互配合，准确、及时、客观、全面收集证据，减少捕后不诉，撤案的发生。建立案件质量考评体系。加强对侦查检察、审判人员办案质量考评，将案件能否逮捕、起诉、判刑作为考核干警办案能力的重要指标，通过考评促使办案人员，提高侦查水平和案件质量，更加严格执法。
3、严格把关，预防和杜绝错案发生。一是严把批捕条件，慎用强制措施。在刑拘呈捕阶段，要认真审查案件材料，是把实体程序和法律关坚决执行疑罪从无，无罪推定原则，可捕可不捕的决定不捕，切实把握好逮捕条件，防止捕后不诉案件发生。二是严把不诉关。对疑难案件，要充分利用法律手段，给侦查机关充足的侦查时间，以便查清案件事实。如对经二次退补仍未查清的案件，在审查起诉期限届满时，可以先不作存疑不起诉，而是变更强制措施，将案件交侦查机关进一步查清，检察机关跟踪催办，对一些社会效果好的案件，也要依法从严掌握相对不起诉，降低相对不起诉率。
(三)建立赔偿案件储备金制度。
根据国务院于1995年1月制定颁布《国家赔偿费用管理办法》第七条规定：“国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政申请核拨。”但实际上很多赔偿义务机关由于经费紧张，无力先行支付，基本上都是向财政申请核拨，财政拨付后再行支付。如果地方财政吃紧不予核拨。赔偿请求人就不能及时取得赔偿，赔偿委员会的决定成为一纸空文。因此，国家财政部门每年应安排一定的资金作为赔偿备用金，统一由专门的机构来管理和支配。这有利于赔偿案件的赔偿金的及时支付，保障当事人的权利。维护社会稳定和法律的严肃性。
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