促进农业剩余劳动力转移
添加时间：
2015年7月31日
来源:
厦门民事代理律师 http://www.xmmslaw.com/
目前及今后一个较长时期的工业化进程中，中国将面临一系列难题。为庞大的劳动
力队伍、特别是数量巨大的农业剩余劳动力提供就业机会，是这些难题中最具有挑
战性的一个。就业问题能否得到成功解决，不仅取决于城市国有企业“下岗”职工
是否得到妥善安置，而且也取决于农业剩余劳动力能否得到充分利用。很难设想，
在城市劳动力就业问题基本得到解决、而农村剩余劳动力大量存在的情况下，可以
宣称中国不存在就业问题、中国没有就业压力。农业剩余劳动力大量存在对中国经
济社会发展的压力，绝不亚于城市国有企业职工“下岗”对社会稳定、经济发展构
成的威胁。在把扩大就业作为经济发展的基本政策目标的同时，政府就应在促进农
业剩余劳动力转移上下更多的功夫。
继续推行适合我国国情的工业化战略
在工业化的起步阶段，我国最基本的国情，是人口众多，自然资源贫乏，资本积累
不足。所奉行的工业化战略如果不能充分利用相对充裕的人力资源，则必定会遭受
挫折。在今后一个较长发展时期，我国应继续奉行优先发展劳动密集型工业这一适
合我国国情的工业化战略。这是基于以下两点考虑∶
一是对发展中国家经济发展进程的比较研究表明，在经济发展进程中存在一个增长
加速期。这种增长加速现象，既不能从总要素增加得到解释，也不能从技术变迁得
到解释。唯一的解释就是资源再配置。资源再配置效应是增长加速的源泉。在资源
再配置效应中，劳动力资源的再配置是一个重要方面。劳动力从边际生产率低的部
门向边际生产率高的部门再配置，有利于总体劳动生产率的提高。据美国哈佛大学
钱纳里教授等人的研究，按人均国民收入将经济发展划分为100－140、140－280
、280－560、560－1120、1120－2100、2100－3360和3360－5040美元7个阶
段，劳动力在部门间的再配置占劳动生产率增长的份额分别为5.7、5.5、9.0
、12.5、14.0、7.5和1.5个百分点。其中，第五阶段劳动力再配置效应最为明
显。中国目前的经济发展水平非常接近这个阶段，应高度重视劳动力在部门间的再
配置对经济增长的积极作用。
二是以出口为导向、发展外向型经济，要发挥我们的比较优势，主要是劳动力资源
优势。
正确处理农业剩余劳动力异地转移与就地转移的关系
促进农业剩余劳动力转移，必须正确判断劳动力的需求究竟在哪里。我们认为，目
前及今后一个时期，大中城市和沿海发达地区仍将是农业剩余劳动力转移的主要去
向。理由是∶第一，我国大中城市仍有较大的增容空间，而且扩大大中城市、特别
是中等城市人口规模的经济，社会和环境成本比兴建小城镇低得多。第二，农业剩
余劳动力大量向小城镇转移，只有当小城镇的劳动力市场可与沿海及大中城市的劳
动力市场相竞争时才有可能。
必须明确的是，在幅员广阔国家的经济发展过程中，地区之间有一个从相对平衡到
不平衡再到相对平衡的演变过程。中国目前正处于从相对平衡到不平衡演变的阶
段。既然地区不平衡是客观存在，不以人的意志为转移，那么就应当尊重这个事
实。应当看到，地区不平衡，是有利于中国整体经济发展的。先培育一些增长点，
再依靠领先增长点的扩散、辐射作用，带动外围发展，是比较正确的发展思路。在
大中城市和沿海发达地区与农村腹地之间，有许多关联渠道。劳动力的流动是一个
重要方面。对大中城市和沿海发达地区而言，流入的劳动力是一种廉价资源，有利
于降低工资成本，增强产品竞争力；对农村腹地而言，劳动力的流出，有利于提高
本地劳动力的就业水平，增加本地的收入和资本积累，为经济起飞创造条件。
当然，主张农业剩余劳动力向大中城市和沿海发达地区转移，并不意味著否认做好
农业剩余劳动力在农村腹地消化转移工作的必要性和广阔前景。我国虽然人均耕地
少，但耕地以外的山场、水面等农业资源很丰富，扩大农业内部就业、减轻劳动力
剩余程度大有可为。继续推进乡镇企业发展，可以为更多的农业剩余劳动力实现就
地转移提供机会。
打破城乡封锁，消除就业歧视，构造城乡统一的就业市场
目前看来，劳动力的全国统一市场发育程度很低，地区之间、不同所有制企业之间
和城乡之间的劳动力资源配置还受到许多非价格因素的制约，劳动力的边际生产率
差异很大。在构造城乡统一的劳动力市场方面，应采取以下措施∶
第一，加快城市部门劳动就业制度的改革，提高城市劳动力市场的发育程度，实现
用人单位与劳动者双向选择。这是破除城乡劳动力市场分割的必然要求。现在的局
面是∶城市的劳动者在不同单位尤其是不同所有制性质单位之间的流动困难重重，
其中既有政策不完善的因素，也有劳动者观念上的原因；为解决自身就业压力，城
市的许多职业岗位对没有本地户口的外来劳动力而言是不可能进入的。如北京市曾
明确规定限制使用外地务工人员的行业和工种，连商业企业营业员都被列为限制使
用外地务工人员的工种。又如南京市曾清退大专院校从事门卫、膳食、环保等工作
的农民工，对招用农民工从事这些工作的单位处以罚款，理由是这些工种禁止或限
制使用外来民工。深圳则实行按比例就业的办法，要求用人单位招用员工时，应本
著“先市内、后市外”的原则，优先招用本市居民；未达到规定比例的用人单位，
不得新招劳务工；超出比例部分的原有劳务工，合同期满后不得续用。这带来相应
的两个问题∶一是在有本地户口的劳动者之间因单位性质不同而形成二元市场；二
是在有本地户口与无本地户口的劳动力之间形成另一种二元市场。城市劳动力市场
的这种“双重二元结构”格局，既不利于人力资源的优化组合，又不利于增强劳动
力市场的竞争程度。
第二，发育劳动力市场中介组织，提供信息服务，增强市场透明度，降低供需双方
的交易成本。在需求市场上应建立劳动力职业介绍所等中介组织，用人单位可以到
这类中介组织登记。在供给市场上就建立劳动力输出服务组织等中介机构，提高输
出的组织化程度，并可进行适当的培训。还可以通过区域合作等方式沟通需求市场
与供给市场。劳动力市场的行政管理部门在这方面应有所作为。
把外来工对住房、学校等设施的需求纳入城市整体建设规划
农业剩余劳动力转移的一个重要途径是流入大中城市和沿海发达地区。流入地政府
应在对这些外来人口的管理中将服务与管理紧密结合，把外来人口视同常住人口对
待，积极为他们服务。特别是要把外来工对住房、学校等设施的需求纳入城市建设
规划。如果一个城市仅仅根据有本市常住户口的人口数来规划城市的发展，而将外
来人口排除在规划之外，那么将来必定会出现基础设施严重不足的的局面。在这个
问题上，大中城市和沿海发达地区的地方政府一定要转变观念，不能把外来人口视
作包袱。外来人口在流入地工作和生活中最感困难的莫过于住房问题。一些地方针
对外来人口租住私房条件差、房租贵、住地分散、管理难的实际，多方筹集资金兴
建外来人口居住点。建设外来人口临时居住点，将为合法务工、经商的外来人口工
作和生活创造一个良好环境，为加强外来人口有序管理探索一条新路。厦门、北京
等地虽然目前只能为极少数外来人口提供合适住房，但这种做法是一个良好开端。
除住房外，外来人口面临的另一个“硬件”问题是子女上学难。目前这些儿童入
托、上学的主要途径有两个∶一是进入城市体制内的幼儿园、学校；二是进入针对
外来人口兴办的幼儿园、学校。前一个途径“门槛”太高。一般外来民工承受不起
高昂的“赞助费”、“借读费”。后一个途径不被城市政府的职能部门承认，没有
取得合法地位。前几年，有的地方出现过专门为民工子弟服务的学校，但被当地政
府的教育行政管理部门以不符合当地办学标准为由，予以关闭。更多的儿童则处于
失学状态。如果这部分儿童在城市得不到适当教育，不仅将影响他们今后一生的发
展，而且将形成一个特殊的人群，不利于提高城市人口的整体素质。流入地政府应
当采取措施，以充分利用城市现有教育资源、降低外来人口进入体制内幼儿园、学
校的门槛；制定符合外来人口经济实力的办学标准。
妥善解决进城民工的社会保障问题
进城民工中，有一部分若干年后会回原籍，承包地是其最后的生活保障。但也有一
部分人、特别是一些年轻女性的转移具有不可逆性，不可能再回到农村。对这部分
"沉淀”下来的转移人口，无视其今后的生活保障问题是不现实的。应根据不同情
况，采取不同的养老、失业和医疗保险制度。对那些在非正规部门就业的劳动力，
如个体商贩等，主要以个人储蓄和参加商业保险的方式取得养老、失业和医疗保
障。对那些在正规部门就业、签定劳动合同的劳动者，应纳入社会保险覆盖范围，
就业单位应在支付工资报酬之外为这些流动性极高的劳动者缴纳社会保险统筹费。
一个需要研究探索的问题是，可考虑采取措施，将解决进城民工对原有社区资产的
分享，与解决他们进城后的社会保障问题结合起来。具体办法是，成立专门针对进
城民工的社会保障体系，由这种社会保障体系对进城农民在原社区所拥有的农地经
营权、非农资产进行集中托管。托管者一方面将这部分农民的土地经营权集中起
来，以招标的方式出租给规模经营者；另一面经营好集中起来的非农资产。托管者
以所取得和租金收入、红利收入，支付进城农民的社会保障费用。这类似于目前发
达国家的共同投资基金、养老基金等。这种结合的条件是成熟的∶首先，土地承包
期延长30年不变、30年以后也没有必要再变的政策，使土地承包权具有物权的属
性；其次，股份合作制等制度创新，为社区非农资产的分割和人格化提供了成功经
验。实现这种结合，不仅为进城民工的社会保障提供了资金来源，而且可以解决土
地规模经营和耕地撂荒问题。许多已有稳定的非农就业机会和非农收入来源的农
户，之所以缺乏转包土地的积极性，宁可粗放经营甚至撂荒，主要是这部分已经非
农化的农民不能进入城市部门的社会保障体系，不愿脱离与原社区的关系。这样，
农业经营规模难以扩大、农业竞争力难以增强。实行土地集中托管后，就可以解决
这些问题。
实施较为宽松的户籍管理制度
不仅县及县以下城镇户口要放开，大中城市也要创造条件让那些已连续进城务工经
商多年的劳动者能定居下来。在户籍制度改革过程中，要尽量降低农业剩余劳动力
定居下来的成本。目前，农民要取得城市永久居留权，必须支付城市土地使用费、
城市基础设施建设费、城市就业安置费等。由于这个原因，许多外出打工时间较长
者，积累了一定的资本后，往往选择回故乡。这虽然有其积极的一面，如可以带动
故乡的经济发展，但其弊端亦十分明显。一是，这类“候鸟型”民工短期行为严
重，没有长期稳定的预期，不利于企业的管理、不利于培养职工与企业同舟共济的
精神。在这种情况下，民工与企业的关系，是一种纯粹的雇佣劳动关系。民工关心
的是短期收入，而不是企业的长远发展。二是，“候鸟型”转移不利于输入地区劳
动熟练程度的提高。目前，转移出去的农业剩余劳动力主要从事劳动密集型工作，
这种工作与高新技术行业的工作有很大不同。高新技术行业主要依靠工程师，而劳
动密集型行业则主要依靠劳动熟练程度、熟练工人。由于不能定居下来，许多打工
数年、熟练程度较高的民工往往回家乡。据安徽阜阳的一份资料介绍，这类“回归
者”一般都有5－10年的打工经历，基本上都掌握甚至精通一门或数门技术，60％
左右在回归前是用人单位的技术骨干，20％左右在回归前既是技术骨干又是中层管
理人员。三是，“候鸟型”转移加重了交通运输压力、增加了民工成本的费用支
出，还不利于输入地区的社会治安。由于不能定居下来，许多民工很难融入当地社
会，增加了冲突与犯罪的概率。有鉴于此，民工输入地区应尽量降低熟练工人定居
下来的成本。
